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我國失業保險的現狀、問題與對策研究

  [摘要]隨著社會和經濟的不斷發展,現行的失業保險制度暴露出種種弊端。本文通過中日失業保險制度的對比,反思中國的失業保險制度,提出改革建議以不斷完善中國的失業保險制度。
  [關鍵詞]失業保險 失業保險制度 問題 對策
  
  失業保險是由國家確定的一種社會保障制度,是通過建立失業保險基金的辦法,使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助保證其基本生活,并通過轉業訓練、職業介紹等手段為其重新實現就業創造條件。1999 年《失業保險條例》的頒布和實施標志著失業保險制度已形成完整體系,對保障失業者的基本生活和抵御失業風險起到了重要作用,但隨著我國就業形勢的日益嚴峻,盡快完善我國失業保險制度刻不容緩。
  
  一、我國失業保險制度的發展歷程
  
  我國的失業保險制度可以分為三個階段:
  1.建立階段。1986 年,為了配合國有企業改革,實行勞動合同制,促進勞動力的合理流動,國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》,這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩,其實施范圍狹窄,資金來源渠道單一,保障能力有限,保障待遇低,失業救濟性質明顯。
  2.發展階段。20世紀90年代以后,由于經濟改革的力度加大,國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用,1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986 年的《暫行規定》,但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越,失業保險原有的問題依然存在,在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出,從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任,滯后于經濟的發展,在一定程度上延緩了改革的進程。
  3.鞏固階段。1999年國務院發布的《失業保險條例》,在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在:(l)確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。(2)將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。(3)建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%,職工個人按本人工資的1%繳納。(4)確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件:一是按照規定參加失業保險,所在單位和本人已履行繳費義務滿一年;二是非因本人意愿中斷就業;三是已辦理失業保險登記,并有求職要求的。(5)重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上,強調了失業保險金及其相關支出,增加了職業介紹補貼的開支項目,取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準,低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1—5年的,領取失業保險金的最長期限為12個月,繳費5—10年的,領取失業保險金的最長為18個月,繳費10年以上的,領取失業保險金的期限最長為24個月。(6)提高了統籌層次,實行了市級統籌。(7)加強了基金管理,規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。
  
  二、我們失業保險存在的問題
  
  目前,失業問題已經成為世界各國所面臨的一項重要的社會和經濟問題。就當前各國對失業問題的解決情況來看,日本的失業保險制度比較成熟。以下將對中日兩國在失業保險制度方面進行更進一步的比較,并通過比較找出我國失業保險制度存在的不足之處。
  與日本相比,我國失業保險制度不僅建立時間短,而且覆蓋面窄、保障水平低,通過與日本的對比分析,有利于取長補短,促進失業保險制度的進一步完善。
  1.資格條件比較。失業保險的對象不是一般的勞動者,而是一些具有勞動能力卻因暫時失去職業而失去生活來源的人。也就是說,作為失業保險的受給者,有著嚴格的條件。從兩國的共同點來說,基本包括以下幾點:(1)必須達到規定的資格期限,主要指投保期。(2)必須是非自愿失業,防止故意失業獲取失業保險金。(3)已辦理失業登記,又有求職要求。但要求的寬嚴程度不同:我國規定投保期限為一年,如果繳費期限不足一年不能領取失業保險金。日本是離職前一年中要有六個月的繳費經歷。
  2.給付內容比較。(1)給付標準:給付標準取決于一國的經濟發展水平和社會生活水準,但是它原則上達到受益人的收入損失得到部分補償,又不能妨礙就業意志。日本規定一般勞動者每天的失業津貼相當于失業前半年平均工資的50%—80% ,即平均日工資越高,基本失業津貼越低,反之則越高,這是它的合理成分。我國按照高于當地城市居民最低生活保障標準,低于當地最低工資標準的原則,由省級人民政府確定發放。(2) 給付期限:兩國都有等待期和最長給付期的規定。日本采用綜合標準,失業津貼的領取期限根據被保險人的年齡、投保期長短及就業難度等因素綜合確定,最長領取期限為360天。此外,遇到特殊情況(經濟衰退、全國就業形勢嚴峻、跨地區求職、職業培訓延期等)可酌情延長領取期限。我國采用的標準比較單一,根據失業前的累計繳費年限的長短:滿一年不足五年的,領取期限最長為12個月;滿五年不足十年的,領取期限最長為18個月;十年以上的,領取期限最長為24個月。
  3.費用負擔比較。采用何種負擔方式,取決于政府對失業應負責任的認識、企業的經濟效益、歷史傳統等因素。日本失業保險金支出的部分由國家(政府)、雇主、雇員三方負擔。并不實行全社會統一的單一失業保險費率,而是根據各行業的失業風險程度實行差別費率。雇主與雇員根據本行業的費率,按照等比制分擔失業保險費。此外,國家財政負擔部分費用。其中:一般求職者津貼和短期特例求職者津貼財政負擔1/4;日雇勞動求職者津貼財政負擔1/3;繼續雇用津貼財政負擔1/8。而用于雇傭保險事業支出的部分則完全由雇主繳納。我國采用單一的失業保險費率,城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%、個人按本人工資的1% 繳納失業保險費。財政不固定負擔部分費用,只在事業保險給付出現困難時提供緊急援助。
  4.管理體制比較。失業保險制度是社會保障制度的組成部分,它的性質決定了政府責任,兩國均由政府設立專門機構進行失業保險管理。
 三、針對我國失業保險制度的不足,要及時采取相應的對策
  
  總的說來,要從根本上解決我國失業保險制度的不足,筆者認為要從根本上出發,也就是要不失時機地深化我國的失業保險制度改革。
  客觀地講,我國在制定和兩次調整失業保險制度時,并非沒有注意到國外的改革動向,因此在制定上出現了許多問題。現在我們重新討論這一問題,主要的是因為嚴峻的就業形勢和繁重的就業任務迫切要求失業保險在促進就業方面發揮更大的作用。就現在看來,失業和領取失業保險的人數已經進入一種相對平穩的狀態,在首先確保用于保障失業人員基本生活的前提下,有充足的調劑空間用于促進就業。近兩年來,北京、上海等省市已經在這方面積累了一些好的經驗。不失時機地推進失業保險制度改革,充分發揮其促進就業、減少失業的功能和作用,不僅是必要的,也是有條件的。改革的重點是:
  1.完善制度,強化約束,建立失業保險、城市居民最低生活保障與促進就業聯動機制。與國外相比較,我國的失業保險具有救濟期限長(最長24個月)、申領條件寬松等特點,且待遇標準只與繳費期限掛鉤,與領取期限無關,對是否積極求職約束性不強。這樣一種制度安排,不能不導致失業人員對失業保險的過度依賴。處在失業保險金申領期的人員,對于公益性崗位、臨時性工作往往不感興趣,除非有收入穩定、體面的就業機會,否則寧可等待。最低生活保障的情況也是這樣,放棄推薦的社區服務或其他公益性就業崗位而寧愿繼續“吃低保”的現象并不在少數。因此,要想改變這種狀況,只能在改進制度設計上找出路,通過嚴格申領條件、強化對申領人員積極求職就業的外部約束來實現。為此,不僅需要調整相關政策,完善管理措施,還需要完善失業保險、低保與促進就業的聯動機制,及時掌握失業人員、低保對象的就業和收入情況,并通過信息系統相互溝通,實施動態管理,跟蹤服務。
  2.建立差別費率和浮動費率相結合的費率調整機制,發揮失業保險在穩定就業和減少失業方面的積極作用。促進就業,著眼點不僅要放在幫助失業人員再就業上,更積極的做法是放在提高就業的穩定性、減少失業上。借鑒國外的成功經驗,通過實行差別費率或浮動費率引導企業減少裁員,或通過提供補貼的方式鼓勵企業在不景氣時期通過縮短工時、挖掘內部潛力等方式消化富余人員,不失為一項積極有效的失業調控措施。
  3.按照公共服務均等化的原則,擴大失業保險促進就業政策的受益對象范圍。目前失業保險促進就業不僅基金支出渠道窄,而且享受對象也僅限于領取失業保險金人員,這是不合理的。固然,在失業保險金的申領上,強調權利義務相對等,強調以參保繳費為前提、與繳費期限相聯系,這是符合社會保險的基本原則的。但是,作為失業保險延伸職能的促進就業措施屬于公共服務范疇,其對象自然也應當按照公共服務均等化的原則來設定,而不宜僅限定在符合申領失業保險金條件的人員上。
  4.擴大失業保險基金促進就業支出范圍。理清楚了上述問題,這個問題也就無須多做分析了。最基本的一個原則就是,擴大失業保險基金用于促進就業的支出范圍,既要考慮落實積極就業政策的要求和資金使用范圍,又要充分考慮失業保險基金狀況,在優先保證失業保險金發放并留有充分余地的前提下,量力而行,適當擴大支出項目,逐步增加資金投入量。
  迄今為止,我們依然在研究是否擴大試點問題。其實,試點的意義在于對未知的領域或不可預見的風險進行探索和評估,而在發揮失業保險促進就業作用這個問題上,其積極意義已為大量國內外實踐經驗所證明,其可能面臨的風險也有足夠的應對之策,因此,在我國政府的努力下,確保失業保險制度的可持續發展。
  
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