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建立社會保險制度的經濟學思考

  【 正 文 】
一、保險制度變遷帶來的問題
我國改革開放正以建立社會主義市場經濟體制為目標,進入深化改革的攻堅階段。改革初期提出的“打破鐵飯碗”,提倡勞動力自由流動、自主擇業的要求已經基本達到,帶來的是新的問題,即打破“鐵飯碗”后吃飯問題靠什么保障?擇業未成時誰給生活費?企業不景氣甚至破產時誰給報銷醫療費,誰發退休金?諸如此類問題,使建立社會保障制度被擺到改革的前列,當前,保險制度的變革就引發了一系列值得深究的現實和理論問題。
首先,保險制度由企業自理、部門自理,走向社會化保障制度,產生了許多不相適應的問題。很多老企業背負著巨大的退休職工經濟包袱,削弱了老企業參與市場競爭的能力。
其次,經濟改革涉及到利益和權力的再分配,也涉及到風險和負擔的再分配。企業改革客觀要求社會管理制度建設跟得上,特別是職工本人無法解決的生老病死的問題,需要社會保障制度,尤其是社會保險制度來解決。社會保障制度是總的方面,它包括經常性的退休金、醫療費、住房購租等的保障;另一方面也包括突發性的大宗的偶然支出,如急病、重病、生育、房屋大修等,都需要保險制度來集千萬人的資金,資助少數人的危急之需。沒有保險制度不但不利于個人也可能拖垮企業。社會保險制度承擔了政府安定社會、解急救難的功能,因此,社會保險需要企業、單位、個人的長期、有力的支持,更需要政府予以特殊的政策,讓其早日增強實力,應付不測。
再次,社會保障制度的建立也要逐步成熟和完善,正如經濟改革一樣,要步步深入,層層推進,我國處在社會主義初級階段,生產力還不發達,社會管理制度還不完善、社會積累還不豐富、人們的思想覺悟還不高,在這種現實的條件下實現社會保障制度,也只能因勢利導,充分調動各方面的積極性,挖掘有關方面的潛力。社會保障制度既然能夠造福社會、造福人民,那么就應該發揮社會各方面的以及海外的積極性,大力支持社會保障事業,比如說,籌辦各種募捐、義賣等形式的慈善活動,充實社會保障基金。這種基金必須不以贏利為目的,而有所收益也必須如數用于社會保障事業,即使是其中的社會保險也必須堅持這一條,與商業保險劃分得越清楚,其得到社會各界的支持就越有力。社會保險發展壯大的關鍵恐怕離不開“來自社會,全心全意為社會大眾服務”的自身發展宗旨。社會保險承擔了穩定社會、救危解困、為企業和單位松綁的職能,它分擔了政府有關方面的職責,因此社會保險工作要充分考慮遵從商品經濟規律辦事,不能做長期虧損的生意,但作為政府應管的社會保障功能的分擔者,它以政府代表的名義出現更為有利。
二、社會保險實踐的啟迪
通過幾年努力,廣州的社會保險制度已初步建立起框架,進入營運階段,取得了可喜的成績,以社會保險為主力創立新型的社會主義的市場經濟條件下的社會保障體系,是一場史無前例的歷史創舉,也是一次舉步維艱、困難重重的改革“長征”。社會保險既要解決參與者的有關項目保險問題又要解決缺乏政府資金注入的問題。從廣州情況看,諸多大宗或突發性的支付項目都要依靠社會保險,其發展前途當然可觀,但在開始階段社會保險實力則令人擔憂。因為社會保險本身也需要一個資金和經驗的積累過程,難免有起伏興衰的曲折過程。
根據資料分析:1996年廣州市失業保險基金缺口400多萬元,應繳未繳的企業較多,1992年~1996年全市有300多家困難企業辦了養老金緩繳手續,緩繳金額達2億多元,靠全市調劑的單位占總數的40%。企業發展不平衡形成苦樂不均,而有了社會保險,矛盾就可以集中社會力量來解決。解決的辦法既要靠社會力量和政府投入,同時又要靠企業的改革求得生存與發展。對那些處在變革之中的困難企業更需要社會保險扶持渡過難關,這些困難企業多是紡織、電子、航運、供銷、交通、區街集體企 業等,社會保險既然擔當了政府部分職能,也應得到政府財政、稅費政策的優惠和支持。對困難企業職工的救濟可以通過社會保險去發放、管理和運作。通過社會保險機構實施社會福利措施,有利于監督、測算和及時有效地運作。在改革過程中,必須兼顧公平與效率兩方面,在實現社會穩定前提下加快改革的步伐,國家、企業和職工分別合理負擔,盡快妥善建立社會保險制度,開創一個新局面。
三、完善社會保險制度,開拓更廣的領域
社會保險靠全社會的普遍參與,以千萬人的資金來資助偶然的個別支出,以長期的投入支付退休后經常的支出,以上一代人的積累支付后代的保險等,才能使社會保險的根基越扎越深,樹冠越長越大,所蔭庇的社會成員日益增加,所資助的項目更加有力。從經濟學分析,社會保險體制有幾種類型:
其一,供款基準制,即保險措施對具體受益人的提供取決于(或主要取決于)該受益人過去在保險體系中的資金貢獻量(供款量),其基本特征之一在于,它是運用預籌積累的方式來籌集資金的。其原則是,先積累,后受益,而且資金積累的過程不是一次完成的,是要在若干年的時間里,按照一定的繳納比例規定,逐年逐月地交費累積而成的。其主要優點在于,它能夠保證社會保險有可靠的資金來源,不會發生寅吃卯糧的問題,受益的多少取決于積累數量的多少。其具體方法是采取個人賬戶,在社會保障體制中引入激勵機制,由于個人賬戶產權界定清晰,因而可以調動人們進行積累和勞動的積極性,避免吃“大鍋飯”的舊病復發。
其二,受益基準制,即保障措施對具體受益人的提供取決于(或主要取決于)規定中的受益與否的標準(或公式),按照受益人當前的狀況(如年齡、身體健康狀況、失業期等)是否符合特定的標準而決定。此方式注重受益條件的公平性,而不注重受益人已經在資金上貢獻的多少,從資金籌集方式看是采用現收現付制來籌集資金并滿足當期的支出,這種強調同等條件面前人人平等的分配方式有社會公證性的一面,但又可能有吃“大鍋飯”的問題,缺乏激勵機制,但管理相對簡便,主要的資金來源是稅收,不涉及投資及投資回收問題,因此管理成本較低。
其三,混合制,即上述的供款基準制與受益基準制兩種基本類型擇優而成。利用受益基準制來提供普遍性的最基本的社會保障,而使用供款基準制對具體個人提供附加的個人保障。也就是用較低的所得(薪給)稅稅率征收一部分公共財政收入,由財政支出按某種受益公式對退休、醫療、失業、傷殘、意外等提供水準較低的但普遍適用的基本保障,這一部分保障強調公開性和社會安全網的作用,但大多數人不會滿足于低水準的退休金和其他保障,因此仍要安排供款基準制的附加保障。附加保障是個人賬戶,自存自用、預籌積累式的,它提供了明確的激勵特征。
社會保險中著重在養老、醫療和傷殘、失業等幾項中具有供款基準制特征,不同于商業保險,但也帶有商業保險的某些特征,就是參與者才能享受。并且供款基準制鑒于人們對未來風險的非理性預期,必須實行強制性的儲蓄積累方式。因此,政府干預經濟的功能就更加明顯,而且不同時期可能要求不同繳款比例的儲蓄額。對于已參加公有制企業工作多年的職工,他們過去對社會積累的貢獻大都形成國有資產,因此在實施社會保險個人繳費時則應考慮到原有的貢獻,當公有制企業老職工面臨不能支付社會保險繳款的困難時,有必要從財政上予以資助。再一個途徑就是通過社會援助、募捐籌資。在新舊體制交叉的過渡時期必須通過一套漸進、協調的靈活方法來完成機制的轉換。
就廣州的現狀來說,采取分門別類的混合制更為適合,即以供款基準制為主,從每月工薪和企業中相應支付同項的籌款項目形成養老保障的部分,公有制企業及非公有制企業、個體戶也應納入其中,有余力的個人可以額外加入商業保險取得退休后比別人多些的退休保險金。對醫療保障、失業保障、生育保障等可以更多采用受益基準制,即以收納所得稅來建立,以多補少,以社會力量來救一時一人之危困。
加快社會保險體制的建成速度,必須做到教育市民認識社會保險的重要性及自覺參與社會保險的必要性。這是必須經常、深入去做的重要工作。建立新型的社會保險事業,必須有國家、企業、政府幾方面的共同努力才能成功。政府既要通過有效的機構去運作社會保障體系,又必須投入相當的財力、人力、物力才得以奏效;既要用強制性的手段(規定凡領工薪者必須參加相應的住房公積金、退休金、養老、醫療等保險),也要運用商業性的自主參預的手段(如商業人壽保險等),提高國民抵御風險、提高生活水平的能力,建立社會安全網絡不能只用一根繩,必須有多條繩有機交織而成。
必須擴大參加社會保險的單位部門和人數。從城市現代化管理來說,就是實行屬地管理,首先將市區內所有國有企業、集體 企業、三資企業的職工(不分市屬或非市屬)都納入社會保險統籌范圍,再就是將個體、私營企業、農戶納入社會保險體系,具體的享受保險標準應有所區別,以后逐步拉平。實行屬地管理的社會保險不單是離退休、養老、醫療等,較早實行的住房公積金也應實行屬地管理,因為非市屬企業單位的職工一般都是住在市區內,享用市區的土地和公共設施,因而應與市屬企業一視同仁。企業自由競爭必須依靠社會保險來支持,沒有政府有力的、科學的公共政策起作用,談不上建立社會主義市場經濟體制。
社會保險的現代化、社會化是今后一段時期內的重要任務,各地可以自行試驗摸索經驗,根據本地特點和經濟社會發展成熟程度,努力推進現代化的社會保險制度的實施,使社會保險造福社會、造福百姓、造福子孫后代。
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