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人口發展與社會養老保險

  

人口發展與社會養老保險
【內容提要】人口狀況和未來人口發展趨勢對社會保障事業的影響是極其巨大而深遠的。許多事例表明,人口因素的財政意義已遠遠超出一般政策選擇的范疇,它對人類社會的演進與發展的巨大影響將延續到今后幾代人乃至幾百年,以至于對此進行粗略的考察,都表明我們現在作出負責任的抉擇是何等的重要。據此,構筑和完善我國社會養老保險機制所不容忽略的重要一點,就是要順應人口發展變化的規律來進行相關政策的抉擇和調整。本文就是針對社會養老保險問題所進行的有關這方面問題的探討。
【關 鍵 詞】人口/養老保險/撫養比/政策
【 正 文 】
一、人口發展對社會養老保險具有雙重作用
(一)勞動年齡人口決定了養老保險基金積累的潛在規模,而就業率和就業效益制約著基金積累的增速
養老保險基金源于人們的工薪收入,因此勞動年齡人口的富匱與否,決定了基金籌集的可能規模。此外,至少還有三大制約因素:一是從業年齡。進入勞動年齡后求職與否,實際上是養老金能否積蓄的前提;二是退休年齡。退休年齡標準的確定,實際上是繼續積蓄養老金或支用養老金的選擇;三是就業率和就業效益。這影響著養老基金籌集的規模與效率。
(二)老年人口對社會養老提出強烈要求,從而對養老保險基金的增長產生制約作用
我國目前的養老方式:一是由政府承辦的社會基本養老;二是傳統的家庭養老;三是以個人儲蓄為主的自身養老。隨著獨生子女政策的實施和人口老齡化的來臨,老年人對社會養老的需求和意愿必將進一步擴張和強烈。事實上,年輕的一代也已缺乏為長輩提供各種養老資源的能力,傳統的家庭養老面臨著嚴峻的挑戰。但老年人口的超速增長,又進一步表明社會養老負擔的日益加重和基金積累難度更為加大,從而對養老保險基金的增長產生強烈的掣肘作用和后續影響。
二、我國社會養老保險機制運行及其發展趨勢
(一)近幾年來的特點及其成因分析
八十年代改革后的養老保險制度運行以來,呈現出兩大特點:
(1)九十年代初養老基金的收入增長緩于支出增長,養老基金積累已出現萎縮跡象。筆者根據有關資料作了測算(注:高路:《社會保障應建立統一的管理機構》,《經濟日報》1995年3月28日。),我國社會養老基金的收支情況,1993年比上年增收7%,增支12%,積累減少24.8%;1994年又比上年增收26%,增支30%,積累又減少約8%。另據財政決算統計,到1995年底,全國養老保險基金收入943.27億元,支出829.5億元,分別比1990年增長365.28%和381.46%,支出增長幅度均明顯高于收入增幅,雖然積累總額在增長,但年度余額卻在明顯下降。應當說,在目前養老負擔還較輕的情況下,出現這樣的情況是很不正常的。究其原因是多方面的,我認為:一是長期實行松散的、高比例繳費豁免和因高繳費率而伴之高拒繳率的繳費制;二是由各種原因所致的陳帳拖欠,其中包括深化制度改革的成本和支付標準過高等因素影響;三是勞動年齡人口就業率及就業效益低下,導致勞動年齡人口增長所帶來的提高基金積累的時序優勢未能得以充分發揮和顯現;四是收繳面窄而征繳措施不完善;五是未能有效地實現社會養老保險基金的保值增值;六是人口老齡化加劇,這是近年來導致養老支出急劇增長的最直接原因。
(2)我國老年人口的增長速度高于世界平均水平,人口老齡化的進程呈現出速度快、來勢猛和超前于經濟發展的特點。
資料顯示,世界上發達國家的人口老齡化一般經歷較長時間,如老齡化程度最高的瑞典用了85年;最早進入老齡化的法國用了140年;而中國只有13年,而且與國外相比,我國是先于經濟發展 之前提前進入人口老齡化的。(見下表)
表1 中國未來人口撫養比的變化趨勢預測
年份 60歲以上% 65歲以上% 少兒撫養比 老年撫養比 總撫養比
1991 8.75 5.69 43.24 13.74 56.98
1995 9.30 6.11 44.16 14.79 58.94
2000 9.84 6.71 42.94 15.60 58.54
2005 10.42 7.21 37.66 16.02 53.68
2010 11.77 7.71 32.03 17.62 49.65
2015 14.12 8.84 29.40 21.77 50.67
2020 15.55 10.85 29.10 23.77 52.88
2025 18.47 12.06 30.04 29.46 59.50
2030 21.93 14.64 30.05 36.54 66.59
2035 24.37 17.63 28.65 41.45 70.11
2040 26.11 19.57 27.33 42.70 70.03
2045 26.87 19.97 27.39 44.46 71.84
2050 27.43 20.43 28.31 48.49 76.80

我們認為這主要由二個因素促成:一是實施了獨生子女政策;二是人均壽命的延長。
(二)未來趨勢預測——我國未來面臨人口增長三大高峰
根據中國國情研究小組近年研究成果揭示,我國已相繼面臨總人口、勞動年齡人口和老年人口增長的“三線交疊增長”的非常時期:
總人口繼續上升,估計到2050年將達16億左右;與此同時,我國勞動年齡人口絕對量將持續增長到2020年,達94100萬人,所占比重將增長至2010年,大約占67%左右,屆時從屬年齡人口比下降至50%以下,社會贍養負擔最輕,即從現在至2020年是有利于我國經濟發展的人口年齡結構變動的最佳時期,隨后從屬比上升伴隨著勞動人口比重的下降,預示著經濟發展的不利因素開始顯現。另一方面,未來一二十年我們在面臨勞動人口比重和絕對量增長的同時,還將面對失業人口繼續上升的趨勢。這就是說,如果我們不能作出勞動就業戰略決策的合理選擇,從根本上解決失業問題,喪失的不僅僅是難得的發展機遇,我們很有可能會因此而失去國家財力和自身養老金積累的“黃金時代”;更為嚴峻的是,我們還面對著人口年齡加速老化的挑戰。專家們估計,未來30年我國將進入高速老齡化階段,屆時老年人口將逐年遞增到3.35億,占總人口的21.93%;此后20年間將進入人口老化階段,老年人口比例將上升到27.43%,并在相當長時期內保持在這一高水平上。
三、順應我國人口變動趨勢及社會經濟發展的政策選擇
實現社會經濟持續發展的要求,從根本上來說就是要在資源有限的條件下,根據本代人與后代人各自的生存發展需要合理地進行資源的代際分配。從效率的角度來看,這種分配應有利于科技的進步和人類的發展;從公平的角度上講,這種分配應體現社會全體成員享受社會發展成果的權益。所以說,養老保險基金的籌集和使用,既是進行代際分配的主要形式和手段,也是政府實現宏觀經濟調控的有效途徑。
基于上述認識,筆者認為必須著手解決以下幾個問題:
(一)開源增收,截流減支,提高社會養老基金的積累能力
(1)根據人口年齡結構特點,特別是勞動年齡人口加速增長的趨 勢,調整產業結構,開辟新的就業渠道,發掘和擴大費基。據資料分析,目前我國第三產業在三產中的產值和就業結構中的比重都有擴大的趨勢,但總比例還遠低于國際水平。目前絕大多數發達國家第三產業產值在GDP中所占的比重在50%-60%之間,大多數發展中國家也已超過35%,我國1996年為31.1%,處于較低水平,第三產業的就業比重也僅26%左右,發展余地很大。另外,我國勞動人口的素質結構特點,決定了我們在規劃未來一二十年發展戰略時所不能忽略的一點是,必須確立合理的經濟技術結構來順應人口年齡結構變動趨勢,最大可能地提供和增強吸納勞動力的機會與能力,為形成充裕的社會養老保險基金來源創造必要的條件。根據經濟學原理,當資源被充分有效地利用時的產出水平是潛在的國民收入水平;因此,要實現潛在的養老基金收入水平,其關鍵是要發揮我們的比較優勢,依據比較優勢來調整和發展產業,通過提高就業率與提高就業效益來不斷發掘和擴大費基。 
(2)加快城市化建設步伐,拓展就業新領域,有效地開發和利用農村勞動力資源,增強農村社會養老保障功能。我國勞動年齡人口和新增勞動力主要分布在農村。據國情研究小組的《關于農村長期發展幾個問題的系統研究》報告揭示,2000年農村勞動人口為6.6億,屆時農村總勞動力需求僅為2.79億,潛在失業人口為3.1億(注:《杭州日報》1996年4月1日。),按勞動參與率85%計,實際失業人口將達2.82億;另據《經濟學消息報》報道,未來5年,農村新增勞動力與現在的剩余勞動力總量將達2.14億人,5年中尚有1.37億農村剩余勞動力需要轉移,但同期城鎮新增長的勞動力尚有1600萬人失業,“九五”末期的城鎮失業率將高達7.4%,也有學者認為現在失業率就已達到5-8%(注:劉國光:《中國經濟適度快速穩定增長的理論與對策》《經濟研究》1997年第10期第5頁。),因此現有城鎮吸納農村勞動力的能量是極其有限的,而幾億農村潛在失業大軍將是未來中國農村改革與發展的危機所在。據國家民政部完成的《中國設市預測與規劃》報告顯示,到2000年中國城市人口比重將達到24.5%,按總人口12.76億計,城市人口將有3.1億;到2010年估計達13.96億,城市人口比重為31.5%。可見,盡可能多地吸納農村富余勞力,變勞動力資源優勢為經濟發展優勢的根本途徑就是加快城市化建設的步伐,以拓展就業新領域。這既是實現農村社會基本養老、提高農民自身養老能力,真正摒棄生育舊觀念的前提,也是今后較長時期內趨利避害解決人口問題的關鍵所在。勞動力資源是社會經濟發展中最寶貴的資源,只有有效的加以開發和利用,才能使其創造出物質財富為人類所用。國際上,有不少國家都有農民必須參加社會基本養老的義務要求和規定。我國是農業大國,占總人口70%以上的農村人口,是我國社會養老基金積累的根本性源泉,有著拓展的廣闊前景和巨大潛能。
(3)實行勞動預備制,提高就業效益,實現提高勞動年齡人口就業率目標向提高總人口就業率目標的過渡。據統計,目前我國15-24歲的青年中就業的比例正在降低,求學比例顯著提高,并有逐步增長的趨勢,1995年為19.13%,1996年上升為20.5%(注:《我國15-24歲青年就業比例下降就學比例上升》《杭州日報》1997年4月7日。),1993年就業人口平均年齡已達36歲左右,比1990年提高1歲,比1978年提高5歲,在國外,一般發達國家由于大、中學在校人口比重大,所以總人口就業率比較高,而勞動年齡人口就業率則往往較低,發展中國家的情況則相反,通常是勞動人口就業率高,而總人口就業率低。兩者的衡量結果可相差10個百分點之巨。當今中國基本上是介于發達國家與發展中國家之間,并有趨于前者的傾向。隨著我國高等教育的不斷普及和發展,這種傾向將會進一步顯現出來。從目前發達國家科技對經濟增長的貢獻率達60%以上,而中國僅為30%左右(注:《我國綜合國力不斷增強》(輝煌的20年(三)),《浙江日報》1998年9月25日。)的現狀來看,這種變化對提高勞動者的素質和不同學歷勞動者對經濟增長的貢獻系數是極為有利的,因此除了在政策上要建立激勵人們受教育的分配機制外,更有在制度上加以規范的必要。據國家統計局最新消息,未來30年是我國勞動年齡人口最多的時期,到2016年將達到最高峰8.7億人,到2030年,我國小、中、大學年齡段的學齡人口之和將在3億以上。因此,對新增加的勞動年齡人口實行勞動預備教育制度,是安置就業向素質就業轉化的必由之路,不能將其視為只是個緩解就業矛盾的權宜之計,要把它作為提高就業效益、實現社會經濟持續發展的重要手段堅持下去。
(4)實行統一工作年限的退休制度,或實行彈性退休年齡制度,充分發揮老年人力資源優勢。據報道,我國平均預期壽命已提高到 68.9歲,高于世界平均63.2歲的水平(注:《中國經濟和社會發展國際比較》,《上海證券報》1998年3月11日。)。健康壽命的延長有可能會降低成本費用,提高經濟效率。勞動力成本的很大一部分分別與衰老有著直接或間接關系:直接成本是醫療費用,間接成本是退休金。健康壽命延長意味著工作年限的延長將成為可能,總的勞動力生產成本會下降。在德國從1972年起就已實行彈性退休年齡制度,凡年滿63歲男性,可自行決定是繼續工作,還是退休,并從2000年起,把退休年齡從目前的63歲提高到65歲;意大利已準備把退休年齡從男性60歲、女性55歲分別逐步提高到65歲和60歲;在瑞典,男女退休年齡均為65歲;我國實行性別、職業差異的退休年齡制,與那些預期壽命與我國同水準的國家相比,我國的退休年齡普遍較低。從而兩種現象不可避免:一是退休人口大量隱性就業;二是退休時工齡越長養老待遇往往也就越優。前一現象使我們無法真實地了解、反映和掌握當前的就業狀況;后一現象也就意味著求學時間越長退休時比同齡人的養老金會更低,這既不公平也不合理。因此,我們建議考慮實行統一工作年限的退休制度,或實行彈性退休年齡制度。其好處至少有五:一是老有所為,于健康有益,延年益壽是社會進步與發展的重要標志;二是能有效合理使用人力資源,特別是將資深學者、科技工作者的耗損浪費減少到最小程度;三是有利于增強人們自身養老的意識與能力,既可減輕國家負擔,也有助于建立起激勵人們受教育的收入分配機制;四是變隱性就業為顯性就業既不新增就業壓力,又能客觀反映我國從業人員結構及就業狀況,實現提高勞動年齡人口就業率目標向提高總人口就業率目標的過渡,以促成整體國力水平的提高和社會福利的增進;五是有利于完善勞動力市場,根據人力資源合理配置和有效使用原則開拓新的就業渠道,發掘新費源,實現保費的潛在收入水平。
(二)延緩人口老齡化速度,提高社會養老保險的覆蓋率。
(1)實施人口戰略,有效控制人口老齡化。
我國政府從1980年起實行“普遍生育一個孩子”的政策,有效地控制了人口的增長。然而這并非永久之計,若持續五六十年以上普遍生育一個孩子,帶給我們的又將是社會無法承受的年齡結構問題,目前客觀上又有盡可能地緩和人口老齡化的要求。國內外相近人口預測表明,本世紀末我國人口可達13億,2010年為14億,此時總生育率若達到并保持2.10的更替水平,則到2050年人口零增長時人口可達16億左右。然而,在我國事實上的獨生子女遠末達到“普遍”程度。就此而言,超生的子女為父母時仍實行一胎率,既對繼續控制人口數量增長完全必要,且具公平意義。若如此,2010年的更替水平就仍在2.00以下,人口零增長的時間將會提前,人口峰值將低于16億,而老少比則將有所抬高,養老負擔率大致由1990年的1/7,提高到2000年的1/6,而2010年、2030年將分別達到約1/4和1/3,這也就意味著人口老齡化進程勢必還要加快。繼續控制人口總量和延緩人口老齡化的雙重壓力同時要我們去面對。如何制定下世紀人口發展戰略,將是決定今后社會養老保險運行效果的決定性因素,應慎之又慎。
(2)抓緊有利時機提高我國社會養老保險的覆蓋率。根據中國目前的現實,要使養老保險制度真正走出困境,最關鍵的措施除了擴大養老保險費的費基外,還必須提高社會養老保險的覆蓋率。任何改革都有個時機的選擇與成本的權衡問題。就目前的情況來看,我國正面臨著養老金制度改革的極好時機。因為與那些進行過類似改革的國家相比,我國現在的成本是較低的,因而承擔相應費用的能力也相對較高。這體現在兩個方面:一是與世界其他國家相比,我國目前勞動年齡人口的老年撫養率仍然是較低的(見表1),依據“1994年勞動事業發展年度公報”,至1994年底,全國離、退休人數與職工之比為1:5.1,可見,我國目前的贍養、養老負擔均較輕;二是目前人們對參加社會養老保險的積極性高漲,多層次養老需求旺盛,自身養老意識普遍增強,這也將使合理負擔社會養老費用成為可能。為此,我們要抓住有利時機,盡可能快地擴大社會養老保險的覆蓋面,使社會養老保險的長期成本降到最低。從理論上講,社會養老保險作為社會福利保障之一,是人民應當享有的基本權力之一,同時也體現為權益對等的一種分配關系;從制度的運行效果看,唯有實現了廣覆蓋,社會養老保險方能真正顯示出它對社會經濟發展的保障作用;從我國的國情分析,自全面推行計劃生育以來,人口年齡結構發生了顯著變化,據1997年人口變動情況抽樣調查,我國農村86637萬人口中,0-14歲人口為24258萬,占28%;15-64歲為56947萬,占65.73%;65歲以上人口為5432萬,占6.27%。這表明我國農村人口年齡結構已進入成年型后期階段,到下世 紀初將進入老年型階段(注:《我國農村人口年齡漸入老年型階段》,《中國信息報》1998年4月1日。)。另據民政部組織專家學者對部分省份農戶進行的調查表明,當前農村最迫切需要解決的問題,80.52%的農民選擇了“養老”。因此推廣實施社會基本養老不僅在城市,即使在農村也日顯其重要與緊迫。從我國目前城鎮的社會基本養老尚未全面覆蓋的現狀來看,為確保到本世紀末,全國各類企業職工都能享受到以社會統籌與個人賬戶相結合為主要內容的基本養老保險,就必須提高基本養老保險覆蓋率。在此基礎上,須將覆蓋面從城鎮逐步向鄉村延伸,無論是從實施社會養老保險的長期戰略意義上講,還是從目前調節收入分配,縮小城鄉差別和落實人口控制目標的政策需要來看,都是非常必要的。
【參考文獻】
①《1996年中國財政年鑒》。
②劉炳杰:《對人口趨勢與稅收增長的戰略思考》,《稅務研究》1996年第5期。
③田雪原:《21世紀中國人口發展趨勢與決策選擇問題研究》,《中國人口科學》1998年第1期。
④《第三產業:迎接第二次發展高潮》:《經濟日報》1998年1月22日版。
⑤童欣:《老齡化與產業市場》《香港商報》,1998年12月26日第1版。

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