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失業保障制度在反失業中的雙重效應及其構建方略

  一、失業保障制度是反失業的“穩定器”和“安全網”
失業保障是國家通過立法強制實 行的、由社會集中建立基金對因失業而中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度,核心內容是社會集中建立失業保障基金,分散失業風險,使暫時處于失業狀態的勞動者基本生活得到保障,并通過失業培訓達到就業安置。失業保障的基本功能有二:一是生活保障;二是促進就業。
我國現階段的失業通過兩種形式表現:一是公開失業,一是隱性失業,而且大量的是隱性失業。現在一般的看法,我國城鎮隱性失業人數不低于2000萬人,隱性失業率不低于20%。我國的隱性失業是傳統勞動就業體制的產物,其實質是勞動者未能與生產資料實現充分有效的結合,而處于部分閑置狀態。企業內滯存大量的隱性失業者,使空缺的職位日益減少,“外部勞動力市場”的人員無法進入企業空缺的職位,盡管他們比占據這些“空缺”位置的在職員工更優秀,而政府又堅持企業富余人員由企業自我消化的方針,更使得市場機制對勞動力存量結構調節作用十分有限。正是由于政府的這一政策的“保護作用”,讓人覺得隱性失業問題還不是十分嚴重,對社會的沖擊還不是很大。但是,企業一旦完全按市場經濟規律辦事,按照勞動力的邊際產品收益來確定用工人數,則不可避免地將隱性失業者推向市場,因為市場經濟條件下企業沒有“養人”的義務。“養人”是政府的應盡義務,但不是傳統的“送溫暖”、“獻愛心”的做法所能夠解決的,關鍵是構建一種制度,為那些暫時找不到工作或被企業解雇的人提供基本的生活保障,并通過對他們的再培訓實現再就業促使其自謀職業、自食其力。這種制度,只能是失業保障制度,而不是別的什么。
從市場經濟國家建立失業保障制度的經驗看,失業保險和失業救濟對解決摩擦性失業有著積極的作用。失業救濟和失業保險之所以對解決摩擦性失業極為有效,是因為摩擦性失業是由于允許企業辭退職工和允許職工辭職所造成的,失業保險使工人在尋找新工作的失業期間無后顧之憂,使“雙向選擇”成為可能。我國的失業保險制度無疑要借鑒這一點。但是,我國的失業保障制度不是要鼓勵職工辭職,更不是激勵國有企業技術骨干隨意辭職,因此失業保障制度要特別強調是由于非本人主觀原因而失業(如自愿離職等)才能享受失業保險。至于周期性失業,如我國目前因為需求不足、經濟低迷所出現的失業,失業保障制度的功效顯然是有限的。我們主要應通過調整宏觀經濟政策和加強宏觀調控來熨平經濟周期,使國民經濟步入持續、穩定、協調發展的軌道的治本措施來減少周期性失業。當然,重視和發揮失業保障制度在解決任何類型失業人員(除非自愿失業)的基本生活需要的作用,依然是不容忽略的和不可替代的。
對由于某種技術崗位缺人而求職者又不具備上述技能而引起的結構性失業,則可以充分發揮失業保障制度的“再培訓”功能,全力辦好失業人員生產自救基地和轉業培訓基地,通過多種形式加強轉業培訓,提高結構性失業人員的技術技能,使他們盡快實現再就業。
失業保障制度的建立還有利于勞動力市場的形成與發展,是推動勞動力在全社會范圍內流動進而實現勞動力優化配置的制度保障。市場經濟是社會化大生產的產物,社會化大生產決定了勞動力管理的社會化,客觀上要求有社會化的失業保障制度與之相匹配。那些因主觀或客觀原因想脫離原企業工作崗位的人以及學非所用、不能發揮專長但又不能流動的人,除了人事、戶籍等方面的因素外,還有一個重要的原因就是缺少健全的社會化失業保障制度。如果有了社會化的失業保障制度,職工在離開原企業到再就業這段時期的生活保障問題有了著落,免除了后顧之憂,那么,就可能果斷地離開原來的企業或工作崗位去尋找更能發揮自己專長的勞動崗位。這樣,勞動力就在全社會范圍內自由有效地流動起來,就業效率和勞動力的整體資源配置效率將大大提高。
二、一個社會福利博弈模型的昭示:防止失業保障制度對解決失業特別是磨擦性失業的負面影響
失業保障制度既能保護勞動者的基本生活權力,同時也會對解決失業特別是磨擦性失業產生一定的負面影響。人們在就業行為上的博弈傾向是追求自身利益最大化,理性的勞動者可能在高福利政策時選擇減少工作時間或干脆失業,而在沒有失業保障或失業保障水平很低時反而拼命工作。國外的一些經驗研究為上述判斷提供了證據。比如,美國的一項研究表明,如果美國的1976年就停止實行失業保險福利計劃,那么,失業者當年的失業時間就會從4.3個月下降到2.8個月。另外一些研究表明,失業保險福利對工資的替代率每上升10個百分點,則美國失業者的失業時間就增加一周左右。此外,美國伊利諾州曾經在1984~1985年間進行過一次快速再就業者獎金試驗。試驗的做法是把失業保險領取者隨機劃分兩組,一組作為控制組,而對另一組則提供一種獎勵,即只要他們能夠在失業后的11周內找到工作并且能夠連續就業4個月以上,則他們可以獲得500美元的獎 金。結果后者的失業時間比較制組中的人縮短了一周左右。(注:這幾個例證轉引自“劉昕《等待性失業及其制度基礎與制度變革——關于下崗職工再就業問題的思考》,載《財經問題研究》1998年第11期。)我們可以從這些例子看到,失業保險或下崗補貼的多寡及領取時間的長短都會直接影響到失業者的就業選擇。在當前形勢下,國家出于安定下崗職工生活和社會穩定等多方面考慮,要求每個地區都要或多或少地向他們發放一些補貼,甚至還由原單位支付一定比例的基本工資。那么,不難想象,這種補貼越高,則下崗職工等待下去的決心就越大,這對于解決下崗職工的再就業和降低全社會的失業率都是極為不利的。
我們還可以從社會福利博弈這個著名博弈例子中分析失業保障制度對失業特別是磨擦性失業的消極影響。在這個博弈中,流浪漢有兩種選擇,即尋找工作或游蕩;政府也有兩種選擇,即救濟或不救濟。但政府只愿意救濟那些積極尋找工作的流浪漢。其支付矩陣見圖1:
附圖 {圖}
假定政府救濟,流浪漢的最優策略是游蕩,如流浪漢游蕩,政府將選擇不救濟;假定政府不救濟,流浪漢的最優選擇是尋找工作,如果流浪漢積極找工作了,政府當然要救濟他。顯然,這個博弈對應的福利政策是無效的。也就是說,這個博弈不存在納什均衡。那么,什么是納什均衡呢?納什均衡指的是這樣一種戰略組合,這種戰略組合由所有參與人的最優戰略組成,也就是說,給定別人戰略的情況下,沒有任何單個參與人有積極性選擇其他戰略,從而沒有任何人有積極性打破這種均衡。通俗地說,納什均衡是這樣一種“僵局”:給定別人不動的情況下,沒有人有興趣去動。(注:參見張維迎《博弈論與信息經濟學》,第14頁,上海三聯書店和上海人民出版社1996年出版。)
要使這個博弈存在納什均衡,就必然要改變博弈者的效用水平,即改變支付矩陣。比如,圖2這個支付矩陣表示的社會福利,雙方就存在納什均衡(救濟,尋找工作)。顯然,福利政策有效與否同效用水平有關,那么,我們應該建立什么樣的失業保障制度以避免其對解決就業問題特別是磨擦性失業的負面影響呢?關鍵是要從總量和結構兩個方面著手。
第一,失業保障水平與生產力發展水平及各方面的承受能力相適應。我國處于社會主義初級階段,人口多、底子薄,生產力水平低,因而目前社會保障水平應以保證大多數人的最低生活要求為基本原則。不切實際的高福利政策只會使企業難以承受,國家財政負擔過重,同時還使勞動者滋生依賴、懶惰情緒,加大磨擦性失業率,最終是事與愿違。這一點是我國在建立失業保障制度時尤其要注意的,要吸取西方一些發達國家“高福利政策”的教訓。
第二,力求縮小所有制之間和城鄉之間的社會保障水平差距。首先應當適當降低國有企業的社會保障水平,并且降低冗員安置的機會成本及富余人員對企業福利的依賴,以便形成正常有序的冗員消退與安置機制,其次,適當提高非公有制經濟的社會保障水平,這不僅有助于實現企業公平競爭,也有助于縮小社會保障的所有制結構差距,降低國有企業下崗職工再就業的機會成本,使他們對未來的工作有更長的預期,更有信心在非國有經濟中尋找發展,從而消除下崗職工到私營、集體所有制企業以及“三資企業”就業工作的后顧之憂,由此將縮短失業周期,減少摩擦性失業。再次,適當加大農村社會保障力度。哈里斯-托達羅模型發展了劉易斯的二元經濟理論,認為正是由于城鄉福利和實際凈收益差距比較大,提高了農村勞動力相對轉移成本而獲得較高收入的預期,造成農村勞動力向城市“盲流”并超過城市吸納能力,從而導致了城市中的高失業率。應該說,這樣的分析對我國是很有啟發意義的。當然,由于我國國情不同,暫時還不可能建立強大而完備的農村社會保障體系,但是,著手解決農村居民最基本的生活問題,降低農村勞動力對城市高收入的預期,既體現公平和社會主義優越性的客觀要求,也有利于降低城市失業率及農村勞動力流出引起的磨擦性失業水平。
三、完善我國失業保障制度的基本構想
1.失業保險基金的資金來源及籌集模式。失業保障金的籌集是失業保障制度的核心,其中經費來源又是首要的問題。在我國必須按照三方共同負擔的原則籌集失業保險基金。
失業保險的本質特征之一就是互濟性,從這一角度出發,勞動者個人必須負擔一定費用。作為用工主體的企業,承擔失業保險基金的一定費用也是合理的。目前我國企業實際負擔的失業保險費用相對較低,只占職工工資總額的2%,遠遠滿足不了不斷擴大的失業人員的現實需求。更為嚴重的是,經營狀況差、效益不好的企業,面臨著眾多職工失業風險,迫切希望能借助失業保險基金使職工得到基本的生活保障,但由于這些企業經營上的 困難,保險費很難及時足額到位,而一些新辦企業、效益好的企業又因近期內不存在企業職工失業問題而以種種借口不愿意繳納保險費。失業保險制度的典型特征就是社會性和強制性。因此,任何企業都不能以任何理由和借口拒交、欠交失業保險金。
政府對失業保險提供支持和補貼,無論按國際慣例,還是以建立市場經濟體制的必要性和重要性來說都是必須的。首先,失業是一種風險,每個人都可能會遇到。失業風險一旦成為現實,單純依靠個人還是企業都是無能為力的,只能依靠社會的經濟救濟,國家在社會化的失業保障體系中應該扮演重要角色。其次,失業風險蘊含著社會的不穩定因素,建立失業保險制度,對社會安定具有重要作用。從國外的實踐經驗來看,失業保險確實能起到“安全網”和“減震器”的作用,在我國,客觀上存在的失業狀況,也會給社會穩定帶來一定的就業壓力。因此,國家財政應該是失業保險金的重要來源之一,失業保險基金不足部分應由國家財政予以補貼。可以設想四種辦法:(1)利用出售國有中小企業的存量資產,直接轉化為失業保險費用;(2)通過增發國債為失業保險事業籌集資金;(3)選擇適當的時機開征社會保險稅,將其中的一部分轉化為失業救濟;(4)將虧損企業的財政補貼的一部分轉化為失業保險金。
2.拓寬失業保險覆蓋范圍。較長一段時期以來,我國的失業保險制度局限于國有企業中破產企業職工、瀕臨破產企業法定整頓期間被精簡的職工,解除合同的工人和被企業辭退的職工。其他所有制的職工基本上未列入保險范圍。從理論上講,失業保障應涵蓋所有勞動者,因為他們都有被暫時排出就業行列的可能。在深化改革的進程中,我們正面臨著城鎮各類企業失業職工和農業剩余勞動力不斷擴大的趨勢,為了保障失業職工的基本生活和實現再就業,我國的失業保險覆蓋范圍亟待擴大。結合經濟發達國家和轉型國家的經驗,考慮到我國的實際情況,可按以下思路進行改革;第一,失業保險享受范圍覆蓋整個工薪階層,包括不同所有制性質的所有企業(單位)和所有職工。城鎮國有、集體、股份制、私營企業職工和外商投資企業中方職工,都應能享受一定期限的失業津貼、失業救濟和再就業機會。這既是保障共和國公民基本權利的需要,也是增加非國有單位吸引國有企業的富余人員能力的需要。第二,從長遠來看,失業保障享受對象應不加限制地把企業富余人員、企業被兼并和轉產后失業職工納入失業保險對象范圍。
與擴大失業保險范圍直接相關的重要環節還有享受失業保險資格條件的認定問題。一般地,只有具有以下資格者才有享受失業保險津貼的權力:失業者必須是非自愿失業者;失業者必須處于勞動年齡階段,且有勞動能力;必須提供足以證明其為非就業人員并積極要求就業的證據;失業前工作過一段時間或有過一定的投保經歷。由此表明,凡無充分理由自動離職者,或因個人過失被解雇者,或失業未在勞動部門登記者以及拒絕接受勞動部門分配、介紹工作者,均不能享受失業保險的相關待遇。
3.規范和完善失業保險的管理制度。失業保險制度作為國家立法強制實施的社會保險是整個經濟體制改革不可或缺的重要組成部分,是企業體制、勞動人事工資制度改革必不可少的配套工程。由于它涉及面廣,牽一發而動全身,如要充分發揮其積極作用,就必須加強管理,規范和理順失業保險制度的管理體制。(1)加強對失業保險基金的管理。現行制度中資金浪費嚴重,基金被挪用的情況十分驚人。由于我國目前失業保險的儲備基金相當有限,而面臨的形勢又十分嚴峻,因此,由各省市成立財政、審計、計劃、勞動和工會等部門參加的失業保險基金管理委員會應切實加強對基金籌集、使用和管理的監督,嚴格審批失業保險基金的年度預算和年終決算,把失業保險基金的使用納入國家財務檢查和審計之中,將失業保險基金的支出置于財政和審計部門的監督之下,做到專款專用,無論是原準備金,還是其增值部分應全部用于失業保險。(2)加強對失業保險機構的管理。失業保險是社會保險的一個重要組成部分,在制度、管理機構等方面也都應向統一的失業保險制度過渡。鑒于我國目前的失業保險制度管理體制不順、政出多門等問題,應合理確定有關部門的職責、權限,解決政企不分、政出多門和扯皮內耗等問題,逐步實現政府不直接經辦失業保險,而成立專門的非贏利性的社會失業保險機構,保證失業保險事業管理和運行的相對獨立。
4.強化和改進失業保險的促進就業和再就業功能。失業救濟金主要是解決失業與重新就業之間的短期生活困難問題。產業結構的調整和企業結構的調整,使一部分人不得不進行職業變更。在這種變更中,無論是學習新工種還是尋找新單位,都需要一定的時間。在此期間,確實需要通過失業救濟金來解決他們一定時期內的生活困難。但是,我們不能把失業者特別是年輕的失業者長期養起來,關鍵是讓他們掌握一技之能,通過培訓和再培訓重新就 業。這客觀上要求調整現有的失業保險制度,通過改革現有的失業保險費的籌集、發放辦法,通過調整失業保險金中用于技術培訓、轉崗訓練的費用比例的辦法,從以往簡單的生活保險轉化為促進失業人員的再就業,由消極保險轉化為積極的失業保險,以避免單純救濟導致職工不求進取甚至是主動失業的現象,從而強化失業保險的促進就業和再就業功能。
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