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論我國失業保險制度的完善

  【內容提要】對我國失業保險制度存在的主要問題進行了研究,并提出了對策建議。
【關 鍵 詞】失業保險/社會保障/再就業
【 正 文 】

經濟增長率、通貨膨脹和失業率通常被稱為一個國家或地區經濟發展的“晴雨表”,它們也是政府選擇正確的宏觀經濟目標和確定適宜經濟發展政策的主要依據。改革開放之初,由于當時宏觀政策方面的原因,我國的失業問題沒有引起人們足夠的重視,80年代中期之前主要表現為城鎮新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業”問題;80年代中期以后,隨著農村剩余勞動力向城鎮的大量流動,特別是1993年提出建立社會主義市場經濟體制之后,一些國有企業減員增效以及關、停、并、轉,“下崗”和失業逐漸成為新的特點。根據近年統計資料顯示,1993年,我國城鎮登記失業率為2.6%,1994年為2.8%,到1997年則增長到3.1%左右。而實際失業率則遠遠超過這些數據。據估計, 1997年,我國的實際失業率已達到6.9%。 降低失業率已成為今后我國宏觀調控的首要任務,如何在更高層次上完善和發展我國的失業保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。
自從1905年失業保險制度在法國首創以來,全世界已有60多個國家建立了失業保險制度。我國的失業保險是從1986年正式開始的,雖然起步較晚,但在制度建設方面已經取得了重大成就。機構普遍建立,規章制度逐步完善,既有中央一級的基本法規,又有地方一級的補充法規。失業保險制度建立以來,對保障失業人員的基本生活,促進再就業,健全勞動力服務市場體系,促進企業的經營機制特別是用人機制轉變方面發揮了積極的作用。
盡管我國失業保險制度取得了上述成就,但隨著社會的發展,經濟形勢的變化,其缺陷也日益顯露出來,在一定程度上制約了勞動制度乃至經濟體制改革的深入。主要表現在以下方面:
1.失業保險的覆蓋面較窄,保險能力弱。按照國家有關規定,失業保險的實施范圍主要是在國有企業中,現在,雖然一些地方政府將實施范圍擴大到非國有企業,但實際情況是,大多數國有企業的職工參加了失業保險,而大多數非國有企業的員工卻還沒有納入失業保險的范疇之內。據統計,1995年末,全國有9500萬人沒有參加失業保險,約占全國城鎮各類企業職工和機關事業單位工人總數的78.7%。目前,不少地方的失業職工中,有相當多的人不能享受失業保險,社會上既存在“有險無保”的問題,同時又存在“有保無險”的現象。從失業保險對登記失業人員的救助方面看,我國的失業保險體系也沒有能夠充分發揮出應有的保障功能。1996年全國被救濟的330.79萬登記失業人員一年內人均領取的失業救濟金只有418.8元,而當年全國職工人均工資為6210元, 被救濟人員平均領取的失業救濟金只相當于在職職工人均工資的6.74%,遠遠低于國際上失業救濟金的平均水平(一般為在職職工工資的50%),這在當年城鎮居民消費價格指數為108.8%的情況下, 連失業者本人的最低生活水準也難以維持,其保障功能是很脆弱的。
2.統籌層次低。社會保障基金的運行規律是:風險的承受能力與基金的統籌層次呈正比,統籌層次越高,社會保險的互濟性就越有保證。我國的失業保險基金絕大部分是由市縣統籌,而從實行失業保險的國家看,大 部分是由國家一級統籌。失業保險范圍過窄,導致地區之間的調劑作用沒有發揮出來,如在一些經濟不發達地區,失業保險費征集困難,一旦出現問題又很難調劑使用,而地方政府的財政往往也都比較困難,沒有能力對匱乏的救濟金予以補足,致使一些地區不能按期支付失業人員的救濟金。
3.失業保險基金籌集不足,管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大,還要求資金來源的多樣化。我國現行的保險制度是企業繳費,國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上,僅僅只企業是按低于職工工資1%的比例交納失業保險費,國家財政補貼的情況幾乎沒有發生過。由于資金來源狹窄,救濟也就只能是低水平的。 根據勞動部門統計,1986~1990年,全國享受失業救濟保險金的職工只有20萬人,年均不過5萬人;到1994年和1995年雖達到170萬人和250萬人, 而實際上即使是把全部上繳的失業救濟金僅用于救濟城鎮登記失業人員,也只能救濟其中的一小部分。如果通過企業用工制度改革,將現在由企業承擔的下崗人員和富余人員全部推向社會,納入失業救濟對象,失業保險基金的缺口就更大了。基金監督機制不健全,導致許多地方的失業保險基金管理不善。據有關部門調查,許多地區提取的管理費用都超過了國家規定的2%的標準。挪用失業保險基金的現象也比較嚴重。
4.再就業難以落實。一些地方的失業救濟和促進再就業工作相互脫節,給再就業工作帶來許多困難。在不少失業人員中還存在著“三不就(非國有不就、非機關不就、待遇不高不就)”的擇業觀念,而其中很多人的文化素質、專業技能偏低,從而出現有業不就、有業不能就的情況,這給再就業工作帶來很大的障礙,使再就業問題越來越難以解決,從而在相當大的程度上加大了完善失業保險的難度。
以上所述僅是我國失業保險制度存在的主要問題,隨著我國用工制度改革的不斷深化,更多的企業下崗人員和富余人員將被納入失業救濟的范圍,對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴峻的考驗。完善我國的失業保險制度已迫在眉睫。

完善我國的失業保險制度,在總體上要遵循兩個基本原則,一是要立足國情,提高我國失業保險的社會化程度,二是要向國際通行做法靠攏,借鑒世界上多數國家的經驗。為此,我們認為,我國的失業保險制度的進一步改革和完善應包括以下方面的內容:
1.擴大失業保險的覆蓋面,加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定,失業救濟保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家,失業保險的覆蓋面很廣,幾乎覆蓋了全社會所有企業的職工。目前從我國企業改革的目標看,凡是有可能失業的勞動者,無論是國有企業的職工,還是集體企業的職工、外資企業的中方職工、私營企業的雇員、事業單位中訂立了勞動合同的職工,都應納入失業保險制度的保障范圍,符合條件的應享受失業救濟金。這既符合社會保障的發展方向,也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題:
(1)必須打破覆蓋壁壘。從我國失業保險的覆蓋面來看, 存在兩個壁壘:一是所有制界限,二是城鄉界限。目前我國的農村剩余勞動力轉移選擇了鄉鎮企業為就業主渠道,在鄉鎮企業就業的人數已達到1.13億,要將這么大一塊勞動力排除在失業保險的范圍之外顯然是不合理的,因此,失業保險必須跨越這些界限。
(2)享受失業保障的資格條件。失業者必須是勞動者, 并且收入中止;必須達到規定的資格期限,包括就業期和受保期;必須有勞動能力,又有勞動愿望。
2.擴大個人承擔份額,建立失業保險社。失業保險基金采用何種負擔方式往往取決于多種因素,如一國社會生產力的發展水平,歷史傳統和相關政策,政府、企業和勞動者個人對失業應負責任的認識以及承受能力,等等。當今世界各國對失業保險金的籌集采用多種不同方式,根據我國國情,借鑒世界上大多數大家的經驗,由政府、企業和勞動者個人三方面作為承受失業主體,按一定比例,共同出資籌集失業保險基金較為適宜。擴大失業保險中個人承擔的份額,是失業保險制度改革的方向,可以借鑒發達國家的做法,嘗試建立“失業保險社”。失業保險社的資金由員工和企業或雇主根據行業風險的大小繳納,國家給予適當補助,資金以基金制運作。
3.提高失業保險的統籌層次。失業保險具有集中資金,分散風險的功能。為了充分發揮出這個功能,同時結合我國在不同地區失業的不平衡,應當最大限度地提高統籌的層次,建立并盡快完善“省級統籌,中央調劑”的目標運行模式,這樣不僅可以保證資金的集中程度,又能減少管理環節。&nb sp;
4.強化失業者的再就業。根據目前我國的實際情況,要從根本上完善失業保險制度,必須和再就業工程密切結合起來。因為建立失業保險制度的目的,一方面是為了確保失業者在失業期間的基本生活,另一方面,更為重要的是為了促進失業者更快的重新就業。失業保險的立足點就是再就業。在構建失業保險的同時,必須致力于創造再就業機會,包括就業咨詢、指導,為求職者和用人單位的信息溝通提供便利,舉辦各種專業、技能、上崗培訓,舉辦各種以工代賑工程和“受庇護工程”,以收容長期失業、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業保險制度和再就業工程緊密結合,在失業保險金的支付上,應當實行遞減制。因為失業保險支付水平過高,不僅帶來資金的壓力,也會在一定程度上助長失業者的依賴行為,遞減制可以激勵失業者更加努力地尋找新工作。
5.完善有關失業保險制度有效運行的配套條件。失業保險制度是一項復雜的系統工程,因此,必須以系統工程的觀念和方法對失業保險制度進行統籌設計,努力為其創造一個有效的運行條件。
(1)體制上的銜接。 在宏觀上必須建立和健全對失業的宏觀調控體系,轉變政府職能,強化社會服務;在微觀上要加大深化企業改革的力度,增強企業活力,提高企業效益,增加就業崗位,以控制失業隊伍的擴大,推動和促進再就業。
(2)完善統計指標體系。科學、正確地統計就業、失業的人數,計算失業率,是決定失業保險規模、水平、救濟標準以及加強失業保險金管理的重要依據。必須借鑒國外有益的經驗和國際標準與慣例,統一統計的口徑、方法,以建立失業預算指標和預警系統。
(3)健全法制。 失業保險的一切活動都需要建立在法制的基礎上,否則就會滋生出種種矛盾和摩擦。當前我國失業保險制度運作中產生的意識不強,部分企業拖欠、虛報現象,基金支出不當、管理混亂的現象時有發生,究其原因,缺乏法律規范和約束是其主要癥結所在。
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