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關于我國保險業改革的產權制度創新

  

[關鍵詞]  保險改革;產權制度;治理結構;股份制改造;剩余控股權;剩余控制權
  [摘  要]  伴隨著我國保險業的快速發展,保險業在市場轉型過程中累積起來的各種矛盾和問題也逐漸顯露。保險業存在的問題具有系統性,但核心問題是產權問題。產權制度最重要的作用在于減少不完全合同的不確定性,降低信息不對稱的程度,減少逆選擇和道德風險,增進社會和經濟秩序,從而提高企業效率。中資保險公司產權制度創新的整體框架應為,通過股份制改革和上市,確立法人資產制度,實現產權主體多元化,同時創造一系列的條件,完善內部和外部治理機制,構建有效的公司治理結構,最終建成現代企業制度。

  一、產權制度的相關理論

  產權的含義,理論界給出了不同的解釋。具體可以從以下六個方面來理解產權的內涵:(1)產權的載體,即“經濟物品”或“資產”可以是有形的。(2)產權的歸屬和擁有必須通過一定的制度規則予以確認。(3)產權可以“用于交易或讓人暫時使用其某些方面”,這表明產權是可以分離的。(4)產權清晰具有重要意義。(5)產權必須得到制度保障。(6)激勵和約束是產權的基本功能。

  產權理論認為,產權制度最重要的作用在于減少不完全合同的不確定性,降低信息不對稱的程度,減少逆選擇和道德風險,增進社會和經濟秩序,從而提高企業效率。產權制度可以通過以下方式,提高企業效率。(1)構建良好的激勵機制,提高經濟行為主體的經營效率。(2)促使外部性內部化,提高資源配置效率。(3)可以減少不確定性,提高經濟效率。

  產權理論對保險業改革的指導意義在于,判斷保險公司的產權結構是否合理,可以從三個方面衡量:(1)產權的“事實主體”是否明晰,產權到底被誰實施和控制。(2)產權的保護和維護機制是否健全,包括產權保護法律、公司治理結構、產權交易市場(如金融市場)是否完善。(3)能否形成有效的激勵約束機制,與產權相對應的剩余索取權和剩余控制權的配置是否一致,即權利和義務是否一致。

  二、我國保險業產權制度的變遷及其存在的問題

  (一)我國保險業產權制度的變遷及特點

  以1949年新中國成立為界,我國保險業產權制度的變革大致可以分為三個階段:

  第一階段,從新中國成立到20世紀80年代末,保險業的產權制度是單一的國有所有制。

  第二階段,從20世紀80年代末到90年代中后期,保險業產權主體實現多元化,但產權性質仍比較單一。

  第三階段,從90年代中后期至今,保險業產權主體的多元化步伐加快,包括國家股、法人股、外資股、私人股的混合產權結構在保險業得到充分發展。這一階段,國有保險公司的產權變革是一大亮點。從2002年開始,國有保險公司開始進行股份制改革,經國務院批準,中國人民保險公司、中國人壽保險公司、中國再保險公司都對保險主業進行了一步到位式的股份制改造,在國有資本控股的前提下,允許民營資本和外資投資參股。

  我國保險業的產權制度變遷具有以下特點:

  一是國有產權總體特征沒有根本改變。國有保險公司產權結構是“公有金融產權結構”,這種產權結構的特征是,使用權、收益權和讓度權名義上都屬于國家,由國家占有,國家再按可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些權利,但國家作為一個抽象的主體必須通過其代理主體,即政府來實現其產權要求。因此,產權的歸屬實際上是政府。政府對國有保險公司行使產權對應的相關權利時,又必須通過國有保險公司的各級分支機構作為代理機構來實現。股份制改造和上市之后,國有股權仍占絕對控股地位,“公有金融產權結構”的特征沒有得到根本改變。

  二是產權制度變遷朝著“混合所有制產權結構”方向發展,尤其是國內保險公司與國內外大型產業集團、大型金融機構集團實行交叉持股的方式,以此來提高實力,將成為我國保險業體制改革的一個動向。

  三是產權制度的變遷與保險業的發展之間有很強的關聯度,產權主體的多元化演進具有正的外部性,促進了保險業整體經營效率的提高。

  四是從長期來看,國有產權制度的完善必須立足于我國保險業尚處于發展初級階段的現實,不可能一蹴而就,在穩步推進的過程中,相關措施如法律法規和風險管控必須協調配套。

  (二)我國保險業產權制度存在的問題

  一是國有保險公司股權過于集中,產權主體之間力量對比失衡,不能形成有效的公司治理機制。國有保險公司是典型的委托—代理經營模式,這種模式需要委托者具有很強的約束能力,以及良好的市場約束機制。在我國,由于所有者“虛位”和多層次的委托—代理環節,資本市場還不成熟,沒有建立起有效的產權交易市場、經理人市場以及完善的信用評級制度等原因,導致保險公司現有的內控制度不能對經理人形成有效的選擇、激勵與約束,容易誘致和孳生各種尋租、逆選擇行為。國有保險公司成功地進行股份制改造和上市,初步實現了產權主體的多元化,但由于國有股仍占絕對控股地位,其他法人主體和散戶投資者難以與之抗衡,使得國有保險公司建立有效的公司治理結構仍存在較大的難度。

  二是股份制保險公司委托—代理問題突出,治理結構效率低下。我國現有的幾家股份制保險公司雖然較國有獨資保險公司較早實現了產權主體多元化,但是由于大股東多為國有企業,這種單一性質的產權結構影響了產權配置的效率。國有保險公司存在的許多問題,股份制保險公司同樣存在。之所以產生這種與人們常識相違背的現象,關鍵在于沒有形成有效的產權約束。即使股份制保險公司在產權主體數量上實現了多元化,但由于產權主體的性質過于單一,產權主體對經營者仍難以形成有效制約,實際上起不到股權分散應有的功能。如果單純進行主體形式上的改造,而不注重產權主體之間能否形成有效的分權制衡機制,也無法達到改善保險公司治理結構的目標。

  三、產權制度與我國保險業改革的內在邏輯聯系

  我國保險業存在的問題是系統性的,但核心問題是產權問題。

  由于歷史和體制的原因,較之西方發達國家,我國在經濟改革中面臨的產權問題更加突出,幾乎所有的國有企業都概莫能外。產權制度的創新也是我國保險業改革過程中的應有之義。以我國保險業中存在的兩大突出問題為例:

一是資本金普遍偏低,償付能力缺口過高,償付能力不足的壓力依然很大。從國有保險公司的資本金充足率來說,實質是產權結構單一問題,由此決定著資本金的補充渠道單一。資本金的補充渠道主要有:一是所有者資本金的直接追加和新增所有者的投資;二是利潤轉新增資本金;三是財政無償撥付;四是直接發行債券。國有保險公司的所有者拿不出錢來增加投入,盈利能力弱制約了利潤轉增資本的途徑,保險公司發行債券彌補資本金還有嚴格的限制,財政也不可能直接撥付來補充國有保險公司的資本金。唯有通過股份制改革和上市這一條路來增加新的投資者,解決資本金不足的問題,這也是保險公司上市的初衷。較之國有商業銀行,國有保險公司的資本缺口問題相對要小的多,但同樣不容忽視。當前,國有保險公司實行股份制改造并成功上市,通過產權多元化解決資本金不足問題,已初步實現充實資本金目標。產權的變革初步解決了國有保險公司多年來懸而未決的問題,這也證明了產權多元化的積極意義。

  二是保險公司粗放經營的局面依然沒有改變,公司治理結構效率低下。保險公司的粗放經營和無序競爭問題,表面看是保險公司管理規章不科學、不合理,但深層原因還在于產權制度不合理。國有保險公司的產權主體虛置的現實,使得產權實際控制在公司的經理層手中。經理層一般面臨雙重經營目標:一是對國有資產保值增值負責,二是追求自身利益的最大化。在當前市場發育和規范程度較低的情況下,經理層的名義所得與企業的整體收益之間通常沒有嚴格的相關關系,一般來說前者要遠低于后者。當這兩個目標發生沖突時,出于理性經濟人的選擇,經理層有很大的激勵去實現自身利益最大化而不是國有資產保值增值。國家作為最大的股東,由于產權虛位而不能實施有效的制約。同時,由于信息不對稱,經理層擁有更多的不為監管者所擁有的信息,經理層的逆選擇行為往往很容易得逞。尤其在保險公司內部實行多級分層管理的情況下,這種信息不對稱的程度將會放大,委托—代理問題的嚴重程度也會加深,逆選擇的問題將無法避免。

  隨著我國對人世承諾的兌現,在有限的過渡期內,我國保險業只有采取一攬子改革措施,通過產權制度變遷,實質性地轉換機制,才能將問題在潛伏狀態中盡可能地解決,也才能承受住WTO的挑戰。股份制改革和上市成功可以在一定程度上解決保險業資本金不足的問題,但產權有效配置的問題還沒有得到完善的解決。產權的配置必須著眼于建立有效的公司治理結構,股份制改革和上市只是構建現代企業制度的第一步。我國保險公司在運行機制及其效率上的種種問題,必須通過產權的優化配置和組合,建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度,構建合理的公司治理結構,使保險公司成為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的現代金融企業。

  四、我國保險業產權制度創新的戰略框架和實施策略

  (一)我國保險業產權制度創新的整體框架

  綜上分析,可以梳理出我國保險業產權制度改革的思路。現代企業中,由于所有權和經營權的分離,形成事實上的委托—代理關系。信息不對稱的客觀存在和理性經濟人的本能,使得代理人存在損害委托人利益的可能。為了實現所有者基于產權之上的利益,委托人必須通過產權的合理配置,激勵和約束代理人的行為。由于明晰產權的成本太高和事實上的難度,委托人不可能對企業經營過程中的每一環節都進行確認,判斷經營者的經營行為與股東利益最大化是否完全一致。因此,委托人可通過股份制和上市等有效途徑,實現產權多元化,引進更有效率的監督者和監督機制,激勵經理人朝著與委托人利益一致的方向努力,制約經理人的敗德行為。問題在于,委托人和代理人對產權的剩余索取權和剩余控制權的爭奪,是一個動態博弈過程,因此,必須建立有效的公司治理結構,以保證委托人在產權博弈過程中始終能處于有利地位。構建有效的公司治理結構至少要滿足以下條件:公司股份的公開發行、自由流通和轉讓;充分競爭的經理人市場以及必要的政府監管和法律約束等。

  遵循這個思路,中資保險公司產權制度創新的整體框架為:通過股份制改革和上市,確立法人資產制度,實現中資保險公司產權主體多元化,完善內部和外部治理機制,構建有效的公司治理結構,最終建成現代企業制度。

  (二)我國保險業產權制度創新的實施策略

  1.合理配置股權,優化產權結構。目前,國有保險公司中只剩下中華聯合財產保險公司的股份制改革正在實施之中,還沒有完成。由于制度變遷存在“路徑依賴”,容易陷于“制度鎖定”狀態。簡單地通過上市引入分散的股東無助于保險公司治理結構的完善。因此,保險業在產權制度改革中,關鍵不在于是否國家控股,而在于通過股份制改造,其他的投資主體能否形成對控股方的牽制力。由于分散股東存在“搭便車”的機會主義行為,以及國有股東產權主體虛置的天然缺陷,分散的散戶投資人和國有法人主體并不能產生對國有控股方的實質性牽制作用。因而,在引入一般投資主體和國有法人投資主體的同時,可以考慮引入有經濟實力且運作規范的民營投資主體及境外投資主體。

  保險公司的股份制改造一定要注意合理配置股權,優化股權結構,以有利于股權的相對分散和形成多元產權主體制衡機制。這就要求做到以下兩點:

  (1)促進產權流通,合理配置股權。通過資本市場的有效調節和相關制度安排,促進國有股、法人股、個人股以及外資股進入國有保險公司,并根據實際情況對各種性質的股權比例做出安排。(2)切實加強股東大會的職能。股東大會作為公司的最高權力機關,具有選舉董事會、監事會,審批董事會決議,決定公司的經營方針和投資計劃,審批公司年度財務預算、分配方案等職能。以往這些職能由于股東大會被架空而得不到有效執行,以致公司治理結構嚴重失衡,“內部人控制”嚴重,今后在保險公司的法人治理結構中,必須切實加強股東大會的職能。

  2.必要的外部約束條件。一是硬的市場約束。這就要求在市場機制既不受到行政干預,又不受到單個公司壟斷的條件下,保險公司要按照利潤最大化原則,對市場信息做出靈敏及時的反應,在市場競爭中發展壯大,而不可能再寄希望于通過壟斷經營或不規范性經營等途徑追求超額利潤;二是硬的制度約束。只有完善相關的保險法律法規,建立起高效的保險監管體系制度,懲罰當事人的違法經營行為,才能真正確立包括國有保險公司在內的各家保險公司的法人地位,使各家公司以法人資產切實承擔起自負盈虧的責任。同時必須制定保險公司的信息披露制度,以保證各家公司真實、準確、完整、及時地披露與公司有關的全部重大信息,包括公司治理結構狀況、經營狀況、所有權狀況、財務真實性等信息,才能從根本上保證保險活動的透明度,促進保險公司誠信經營,充分發揮產權配置的積極作用。

  3.合理設計利益相關者參與公司治理的激勵機制。這套機制應著眼于激勵利益相關者為公司長期績效的提高而努力。當前在我國,許多利益主體不注重對自身利益的保護,這固然與市場經濟意識薄弱、法律體系不完善有直接關系,但除此之外的一個重要原因卻是缺乏對他們保護自身權益的有效激勵。因此,必須提供一整套合理的激勵機制,促使利益相關者實現相互制衡,充分履行各自的職責,才能夠實現共同治理,推動公司長期績效的提高。

  4.培養職業保險企業家。職業保險企業家的素質對法人資產的高效率運營起著至關重要的作用。在法人資產制度下,企業家分為兩類:一類是以董事身份出現的企業家。董事會一旦由股東大會選舉產生后,他們就能獨立行使法人財產權,追求資本增值和企業擴張,并承擔相應的風險;另一類是以經理人員身份出現的企業家。他們在經營過程中實現自身人力資本價值最大化和個人貨幣收益的同時,使企業資產不斷增值。職業企業家的形成必須通過市場的孕育與培養,而不能依靠行政指派,這本身也是產權制度不斷完善的內在要求。

 

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